Die Inflation hat in Österreich im Mai 2022 mit 8% ein seit fast 50 Jahren nicht mehr beobachtetes Niveau erreicht. Derzeit erwarten IHS und WIFO für das Gesamtjahr 2022 eine Teuerungsrate von etwa 6½% bis 7%, die sich 2023 zwar abschwächen, aber immer noch rund 4% betragen dürfte.
Die starke Preisdynamik ist zu hohen Anteilen auf gestiegene Weltmarktpreise von importierten fossilen Brennstoffen und zunehmend auch von Agrarrohstoffen zurückzuführen. Dies ist mit Wohlstandsverlusten im Inland verbunden, gegen die binnenwirtschaftliche Maßnahmen nicht helfen. Sie können allerdings dazu beitragen, die gesamtwirtschaftlichen Verluste gerechter zu verteilen. Der Staat kann zwar mit höherer Schuldenaufnahme die Kosten zeitlich strecken, den volkswirtschaftlichen Schaden aber nicht ungeschehen machen. Die Gefahr besteht, dass großzügige schuldenfinanzierte Kompensationsmaßnahmen die Inflation sogar noch weiter beschleunigen, weil sie die Nachfrage nach knappen Gütern befeuern.
Zur Abschwächung der Inflation und vor allem zur Abfederung des Kaufkraftverlustes der privaten verfügbaren Haushaltseinkommen plant die Bundesregierung, die beiden bisherigen Teuerungspakete durch weitere Maßnahmen zu ergänzen. In dieser Stellungnahme legen WIFO und IHS einige wissenschaftlich begründbare Vorschläge vor, die eine kurzfristige Entlastung von Haushalten und Unternehmen bewirken können. Diese Vorschläge und Einschätzungen werden in längerfristig-strukturelle Überlegungen eingebettet. Schließlich wird erläutert, welche der derzeit diskutierten Maßnahmenvorschläge als wenig zielführend anzusehen sind.
1. Kurzfristig wirksame Maßnahmen zur Abfederung der Belastungen aufgrund der hohen Inflation
Die im Folgenden angeführten Vorschläge zur Abfederung des Kaufkraftverlustes der privaten verfügbaren Haushaltseinkommen durch die im langjährigen Vergleich sehr hohe Inflation sind von der Zielsetzung geleitet, soziale Härten zu vermeiden. Denn für Haushalte mit niedrigem Einkommen und hoher fossiler Energieabhängigkeit wird es zunehmend schwieriger, die finanziellen Mehrbelastungen durch die Preissteigerungen bei notwendigen Gütern wie der Haushaltsenergie und Nahrungsmitteln zu stemmen.
IHS und WIFO empfehlen bei der Auswahl von (weiteren) Unterstützungsmaßnahmen vor allem auf deren soziale Treffsicherheit Bedacht zu nehmen und Haushalte, die bereits von Armut betroffen bzw. von dieser bedroht sind, besonders zu unterstützen. Zusätzlich sind in die Bewertung der Maßnahmen ihre fiskalischen Wirkungen für den Staatshaushalt und deren Vereinbarkeit mit den Klimazielen miteinzubeziehen.
WIFO und IHS halten eine Erhöhung der Absetzbeiträge für Bezieherinnen und Bezieher niedriger Einkommen (Pensionisten-Absetzbetrag, Zuschlag zum Verkehrsabsetzbetrag) sowie der Negativsteuer, eine Anhebung existenzsichernder Sozialleistungen (Ausgleichszulage, Mindestsicherung, Sozialhilfe, Leistungen für geflüchtete Menschen) und der Familienleistungen insbesondere für niedrige Einkommen (Mehrkindzuschlag bei der Familienbeihilfe und Kindermehrbetrag beim Familienbonus) für geeignete Instrumente. Angesichts auch mittelfristig zu erwartender höherer Inflationsraten sollte aktuell eine (auch unterjährige) Inflationsanpassung zur Absicherung der Kaufkraft der Sozialleistungen vorgenommen werden. Eine automatische Indizierung wird aber zunächst nicht empfohlen, sondern es sollten Vorschläge entwickelt werden, wie das Sozialsystem gegenüber Inflationsschocks robuster gemacht werden kann.
Je höher die Teuerung jedoch ausfällt und je länger sie anhält, desto mehr erweitert sich der Kreis der Haushalte, die durch die Teuerung in finanzielle Bedrängnis geraten, hin zur Einkommensmitte. Für diesen potentiell erweiterten Adressatenkreis fehlt in Österreich allerdings ein geeignetes Instrument zur gezielten Unterstützung, da die dafür notwendigen Informationen (bisher) nicht vorliegen (bzw. zusammengeführt werden). Die Probleme in der Umsetzung des Energieschecks haben dies aufgezeigt.
Hier schlagen IHS und WIFO vor, ein geeignetes Instrumentarium zu schaffen: auf Basis der individuellen Daten zu den Einkommen der Finanzämter, zum Bezug von Familienbeihilfe und Pflegegeld sowie zum Hauptwohnsitz laut Melderegister sollte analog zur automatischen Arbeitnehmerinnen- und Arbeitnehmerveranlagung für die meisten Haushalte eine zielgerichtete Unterstützung ohne eigene Antragstellung ermöglicht werden. Die Politik kann dann unter Festlegung der Bezugsbedingungen (Einkommensgrenzen) die Haushalte einmalig und zielgerichtet unterstützen.
2. Strukturelle Maßnahmen
Die kurzfristig wirksamen Entlastungsmaßnahmen wären durch längerfristig-strukturelle Maßnahmen zu flankieren.
2.1 Einsparungen bei fossiler Energie
Für die verstärkte Nutzung regenerativer Energieträger als Ersatz für fossile Energie sollten Genehmigungsverfahren gestrafft werden, etwa hinsichtlich der Anlagengenehmigung, der Flächenwidmung und der Raumplanung. Förderungen des energetischen Umbaus, etwa beim Brennkesseltausch in Haushalten, oder beim Ersatz von Gas zur Produktion von Prozesswärme in Produktionsbetrieben sind sinnvoll.
Außerdem sollte zur Reduktion der Ausgaben im Bereich Energie ebenso wie für die Erreichung der Klimaziele und die Verringerung der Abhängigkeit von importierten fossilen Energieträgern das Energiesparen forciert werden. Empfohlene staatliche Maßnahmen umfassen beispielsweise verhaltensökonomische Anreize zur Senkung der Energienachfrage von privaten Haushalten, Energieeinsparungen bei staatseigenen Unternehmen (etwa im Fuhrpark) und bei öffentlichen Einrichtungen (Schwimmbäder, Schulen und Kindergärten, Verwaltungsgebäude usw.) oder Photovoltaikanlagen auf öffentlichen Gebäuden. Zudem sollte eine Verringerung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf Fernstraßen angedacht werden.
2.2 Zurückhaltende Fiskalpolitik
Inflation kann durch Verringerung der Nachfrage bekämpft werden. Notwendige staatliche Infrastrukturmaßnahmen, etwa im Rahmen der Energiewende, und staatliche Subventionen für Energiesparmaßnahmen werden weitere Nachfrage erzeugen und können potentiell zur Inflation beitragen. Dem sollte durch eine zurückhaltende Fiskalpolitik in anderen Ausgabenbereichen gegengesteuert werden, zumal die österreichische Wirtschaft im Moment von angebotsseitigen Problemen und nicht von einem Mangel an Nachfrage gebremst wird. Insbesondere sollten zusätzliche staatliche Leistungen auf das Notwendigste beschränkt werden, d. h. auf die Unterstützung von Haushalten mit niedrigem Einkommen. Gleichzeitig sind die großen Strukturreformen im öffentlichen Sektor, die von der Pandemie aus dem Bewusstsein verdrängt wurden, wie etwa Reformen im Föderalismus, Förderwesen, Gesundheitswesen oder Pensionssystem, dringend auf Schiene zu bringen, um mittel- und langfristig Spielräume für künftig steigende Ansprüche an die öffentlichen Haushalte, die aus Klimawandel, Demografie und Digitalisierung resultieren, zu gewinnen.
2.3 Ausgleich der kalten Progression
Die stark gestiegene Inflation macht die Behandlung der kalten Progression dringender. Als Sofortmaßnahmen eignen sich eine einmalige Anpassung aller Tarifgrenzen. Bei der jetzigen Höhe der Inflation ist eine Anpassung um 5% angemessen. Die systematische Abschaffung der kalten Progression erfordert ein gründliches Vorgehen und sollte nicht übereilt angegangen werden. Es müssen alle in festen Euro-Beträgen ausgedrückten Elemente des Steuer- und Sozialsystems (z. B. Freibeträge, Absetzbeträge, Negativsteuer) angepasst werden. Grundsätzlich sollte nur die "kalte" Progression ausgeglichen werden, nicht die Erhöhung des Durchschnittssteuersatzes aufgrund von Realeinkommenssteigerungen. Es sollte auch kein strikter Automatismus eingeführt, sondern eine unabhängige Institution beauftragt werden, regelmäßig das Ausmaß der Steuermehreinnahmen durch die kalte Progression und die Verteilung der Zusatzlasten zu ermitteln. Ähnlich wie in Deutschland könnte es dann der Entscheidung der Bundesregierung obliegen, in welcher Form sie die kalte Progression ausgleicht.
Im Übrigen sind inflationsbedingte Mehreinnahmen des Staates nicht nur auf die Einkommensteuer begrenzt. Inflation führt auch zu Verzerrungen bei der Besteuerung von Kapitaleinkommen, insofern nominale Wertzuwächse von Vermögensgegenständen, die keinen realen Wertzuwachs, sondern nur einen Inflationsausgleich darstellen, trotzdem der Kapitalertragsteuer unterliegen. Die Besteuerung des nominalen Gewinns wirkt wie eine Vermögensteuer. Ein inflationsneutrales Steuersystem würde die realen, nicht die nominalen Kaitalerträge besteuern, eine Veränderung des Steuersystems in dieser Richtung ist auf kurze Frist aber nicht praktikabel. Die entstehende zusätzliche Steuerbelastung stellt einen substantiellen Beitrag des Faktors Kapital zur Bewältigung der Krise dar.
Die Inflation führt daneben auch zu Mehreinnahmen bei der Mehrwertsteuer, die aber aus Steuereffizienzperspektive unproblematisch sind und Kompensationsmaßnahmen für Haushalte und Unternehmen finanzieren helfen können.
2.4 Senkung der Lohnnebenkosten
Als weitere strukturelle Maßnahme schlagen WIFO und IHS eine Senkung der Lohnnebenkosten vor, etwa in Form der Reduktion der Arbeitslosenversicherungsbeiträge oder der Beiträge zum Familienlastenausgleichsfonds- oder zur Wohnbauförderung. Dabei soll es durch Kompensationszahlungen aus dem Bundesbudget zu keiner Reduktion des Leistungsumfanges des AMS, der Familien- und der Wohnbauförderung kommen, indem die Mindereinnahmen aus dem Bundesbudget ausgeglichen werden. Ziel der Maßnahme ist es, die Kostenbelastung der Unternehmen zu reduzieren und dadurch den Preisauftrieb zu dämpfen. Langfristig braucht es grundlegende Reformen der Finanzierung der Familienleistungen, der Wohnbauförderung und der Notstandshilfe, die die Lohnnebenkosten dauerhaft senken können und die voll gegenfinanziert sind.
3. Nicht empfehlenswerte Maßnahmen
Grundsätzlich sind Maßnahmen, die in den Preismechanismus eingreifen und die relativen Preise von Energieträgern reduzieren, nicht zu empfehlen. Sie konterkarieren die strukturellen Ziele, nämlich die Verminderung der Energieabhängigkeit sowie das Ziel der Klimaneutralität. Preissenkungen sind zudem nicht sozial treffsicher, und bei Steuersenkungen ist unklar, in welchem Ausmaß sie an die Endverbraucher weitergegeben werden. Temporäre Steuersenkungen führen dann, wenn sie auslaufen und die Steuersätze auf das ursprüngliche Niveau zurückkehren, vorübergehend zu höherer Inflation. Außerdem sind solche Maßnahmen fiskalisch in der Regel sehr teuer.
Vor diesem Hintergrund ist von einer Reihe derzeit diskutierter Maßnahmenvorschläge abzuraten. Es handelt sich dabei erstens um steuerliche Entlastungsmaßnahmen für Energieprodukte in Form einer Senkung der Mehrwertsteuer oder der Mineralölsteuer. Sie wären ökologisch nicht nachhaltig, sozial wenig treffsicher und mit hohen budgetären Kosten verbunden. Auch ist zu berücksichtigen, dass mit der Reduktion der Erdgas- und Elektrizitätsabgabe bereits entsprechende steuerliche Entlastungen implementiert wurden, die durch die temporäre Aussetzung der Erneuerbaren-Förderpauschale und des Erneuerbaren-Förderbeitrags verstärkt werden. Aus ökologischen Gründen sollte auch die Einführung der CO2-Bepreisung maximal nur auf jenen Zeitpunkt verschoben werden, an dem der Klimabonus zur Auszahlung gelangt. Der CO2-Preis ist mit 30 € je Tonne moderat und wegen des Klimabonus werden die privaten Haushalte in ihrer Gesamtheit netto entlastet. Ein Preisstabilisierungsmechanismus sieht außerdem vor, dass bei hohen Energiepreissteigerungen der für die nächsten Jahre vorgesehene schrittweise Anstieg des CO2-Preises verringert wird.
Zweitens ist auch die Senkung der Mehrwertsteuer auf Lebensmittel nicht empfehlenswert. Sie ist ebenfalls sozial wenig treffsicher und die budgetäre Belastung ist hoch. Würde nur die Mehrwertsteuer auf Grundnahrungsmittel reduziert, ergäben sich Abgrenzungsprobleme und ein hoher administrativer Aufwand.
Drittens sind auch preisregulierende Maßnahmen, wie ein Energiepreisdeckel oder ein Mietenstopp, nicht unproblematisch.
Schließlich ist auch eine Erhöhung bestimmter Steuern zur Finanzierung der zusätzlichen Ausgaben für die Entlastung von Haushalten und Unternehmen nicht zielführend. Die diskutierte Steuer auf Zufallsgewinne für Energieunternehmen ist mit mehreren Problemen verbunden. Neben Abgrenzungsproblemen bezüglich der Steuerpflicht und der Bestimmung der Höhe der Zufallsgewinne bringen solche Sondersteuern Unruhe in das Unternehmenssteuersystem. Außerdem werden höhere Gewinne ohnehin über die Körperschaftsteuer belastet. In der derzeitigen Situation der globalen ökonomischen Unsicherheit könnten neue Steuern zudem das Vertrauen der Unternehmen und damit ihre Investitionstätigkeit dämpfen. Das gilt auch für den Vorschlag der Einführung von vermögensbezogenen Steuern zur Finanzierung der Krisenlasten. Nicht zuletzt ist die Abgabenquote in Österreich bereits hoch. Soweit inflationsbedingte automatische Steuermehreinnahmen (bei Umsatzsteuer und Einkommensteuer durch das Wirken der kalten Progression) nicht zur Finanzierung der krisenbedingten Mehrausgaben ausreichen, sollten daher Ausgaben umgeschichtet (vorzugsweise in Form des Abbaus ökologisch kontraproduktiver Subventionen) und gegebenenfalls das Defizit erhöht werden.
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Dr. Sebastian Koch
Ökonom
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